徐晉濤：過去10年我國林業(yè)最大變革是林權(quán)改革

摘要：
2009年4月22日，由中國企業(yè)家俱樂部和道農(nóng)研究院、《綠公司》雜志主辦的2009中國綠色公司年會(huì)在北京索菲特大飯店召開。圖為北京大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院教授徐晉濤在投資自然：財(cái)富新動(dòng)力論壇。 徐晉濤：謝謝大家。 過去10年是中國林業(yè)部門變革最大的時(shí)期，最重要的是在

 

　　2009年4月22日，由中國企業(yè)家俱樂部和道農(nóng)研究院、《綠公司》雜志主辦的“2009中國綠色公司年會(huì)”在北京索菲特大飯店召開。圖為北京大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院教授徐晉濤在“投資自然：財(cái)富新動(dòng)力”論壇。

徐晉濤：謝謝大家。

過去10年是中國林業(yè)部門變革最大的時(shí)期，最重要的是在集體林區(qū)進(jìn)行了進(jìn)一步的林權(quán)改革。中國的林權(quán)改革根其他印度、墨西哥大國不一樣，有點(diǎn)像相反的過程。中國來看是私有化的過程，看起來非常有趣爭議也非常大。我們?cè)谡雠_(tái)的過程當(dāng)中，配合政府做了全國的調(diào)查，掌握了較多的信息，把這樣的信息跟大家分享一下。同時(shí)對(duì)投資自然，用市場機(jī)制、私有部門對(duì)投資自然保護(hù)提出幾點(diǎn)自己的猜想。

這是中國的森林分布，大家對(duì)林業(yè)不熟悉的話，中國的森林分布是由東北到西南的400毫米的降雨線以東的地區(qū)。整體來講是森林體系非常缺乏的地區(qū)。

林權(quán)改革主要的是南方10省叫集體林區(qū)有10個(gè)省，政府一出臺(tái)適用于所有的集體林業(yè)人的地區(qū)。中國的林業(yè)部門，大家知道中國已經(jīng)有了30年的經(jīng)濟(jì)體制改革，所有的經(jīng)濟(jì)部門都大范圍地實(shí)現(xiàn)了民營化、私有化，政府干預(yù)的程度越來越低。但是在林業(yè)部門是少有的幾個(gè)政府干預(yù)程度比較高的部門。即使在農(nóng)民自己經(jīng)營的資源里，經(jīng)營的方式上有很多干預(yù)的方式。

另外，國家發(fā)展當(dāng)中有很多政府的工程，這是中國發(fā)展的特點(diǎn)。過去20年、30年林業(yè)發(fā)展得不錯(cuò)，但是主要是由政府推動(dòng)。另外是政府出臺(tái)很嚴(yán)厲的措施，像1998年出臺(tái)的田林保護(hù)制度。林權(quán)制度中國所有的土地是這兩種制度，所有制來講一種國有一種集體。國有森林面積比較小，但是蓄積量非常大。集體占60%的面積占30%左右的量。

集體林權(quán)改革歷史上有兩次大的改革，第一次是跟中國農(nóng)村聯(lián)合承包制基本同步1981年開始，到1986年是壽終正寢。實(shí)現(xiàn)了家庭聯(lián)包的做法，但是反應(yīng)比較強(qiáng)烈。到了1986年之后，亂砍亂伐的消息非常多，政府開始反復(fù)到了1987年出臺(tái)了文件，基本上停止了這樣的改革。

在那次改革各個(gè)地區(qū)之間改革的力度，差異非常大。另外，究竟中國集體林區(qū)往哪個(gè)方向走，從那之后出現(xiàn)了長期爭論不休的局面。

第二次改革是2003年福建省出臺(tái)了林權(quán)改革政策。以那個(gè)為契機(jī)這次中國國家林業(yè)主管部門態(tài)度跟80年代非常不同，非常積極非常支持。所以，積極推動(dòng)中國大部分集體林區(qū)比較多的省也積極參加。所以到了2008年6月推動(dòng)中共中央國務(wù)院出臺(tái)了集體林權(quán)改革的政策。

這次改革的特點(diǎn)有幾個(gè)，一個(gè)是福建省參加集體林區(qū)改革。福建省是集體林區(qū)資源非常豐富的省，對(duì)國家的影響非常大。但是80年代福建省是唯一一個(gè)堅(jiān)持過去的集體林區(qū)森林資源以前的體制，沒有參與到森林體系的改革。而且福建省當(dāng)時(shí)的堅(jiān)持是受到了國家的支持的。所以，當(dāng)時(shí)國家林區(qū)的改革試驗(yàn)區(qū)是設(shè)在福建，認(rèn)為福建探索新的模式，維持集體經(jīng)營是符合國家利益的。實(shí)踐證明這個(gè)努力仍然是失敗的。所以，福建省2003年推出了森林到戶的指導(dǎo)改革的意見。

第二個(gè)特點(diǎn)，這次改革跟80年代不一樣，這次改革是中國社會(huì)發(fā)展的成果在林業(yè)部門的體現(xiàn)。2002年出臺(tái)了農(nóng)村土地承包法，后來物權(quán)法，對(duì)林業(yè)全社會(huì)都比較關(guān)注。但是林業(yè)部門是特殊的部門，他們自己說要把新的發(fā)展應(yīng)用到林業(yè)部門才能實(shí)現(xiàn)，因?yàn)檎诹謽I(yè)方面的作用非常大。

第三個(gè)特點(diǎn)，這次改革新的要推行村級(jí)民主決策。像土地這樣的重大調(diào)整決策是由村民大會(huì)來決策，80年代也不一樣。由于村民預(yù)期產(chǎn)生的方案會(huì)非常多樣化。

另外，這次合同的期大大延長，30年、50年、70年都有。另外是權(quán)利內(nèi)容增加得非?？臁Ｗ詈笫前l(fā)了非常漂亮的林權(quán)證。

基本的評(píng)價(jià)和爭議是非常大的，究竟是改善還是落后。在座的很多是NGO的話，對(duì)私有化的改革普遍會(huì)有爭議，會(huì)不會(huì)造成森林大規(guī)模的毀壞。我們也是懷著這樣的問題，調(diào)查了全國8幾個(gè)省、3千多個(gè)農(nóng)戶。首先是把林權(quán)改革做了區(qū)分，有5種主要的模式。過去是集體經(jīng)營，這次是降低集體經(jīng)營的比例，增加家庭經(jīng)營的模式，中間還有過渡的模式。把村的數(shù)據(jù)稍微表現(xiàn)一下，我們調(diào)查了8個(gè)省，每個(gè)省有幾十個(gè)村每個(gè)特定的林權(quán)模式是增加用這個(gè)圖來表示。

首先是被改革的模式，集體經(jīng)營。大家認(rèn)為林權(quán)改革是集體經(jīng)營比例降低，個(gè)體經(jīng)營比例增高。這次是村民自己角色，很多結(jié)果是很多村是自己經(jīng)營增加了比例。個(gè)體經(jīng)營的比例總體來看所有的省大部分的村是增加的，但是也有一些村是減少的，中間過渡的比例不談了。

把這些不同的比例加總起來，加總到每個(gè)省的水平，每個(gè)省有兩個(gè)方塊，顏色最深的是個(gè)體經(jīng)營的比例，有一些省從全省的角度在這些年是下降的。上升最快的可以認(rèn)為這次中央文件執(zhí)行力度最大的是福建、遼寧、山東和云南四個(gè)省。個(gè)體經(jīng)營的比例是增加的，從評(píng)價(jià)這次改革來講，你主要是從幾個(gè)方面評(píng)價(jià)。

一個(gè)是森林資源可持續(xù)經(jīng)營的方面，是不是森林資源采伐大量增加，如果采伐增加農(nóng)民的造林也同樣增加。另外，通過這次改革有沒有起到增加農(nóng)民收入的力度。從這幾個(gè)省，福建、遼寧和云南，采伐量從2005年到2006年增加非?？欤貏e是福建現(xiàn)在是年均采伐量的2.5倍，但是造林面積也是按照這樣的比例增長。應(yīng)該說這次改革是處于利用率非常好的時(shí)期，林業(yè)發(fā)展形勢非常好。從農(nóng)民家庭收入來講，所有的省人均純收入是在增加的，其中林業(yè)收入增加的基本上也是這幾個(gè)改革力度非常大的省。包括福建、江西、遼寧和云南這幾個(gè)省。

初步評(píng)判，基本上回應(yīng)了社會(huì)上對(duì)這次改革的疑慮。這次改革力度比較大的并不是所有的省改革力度比較大，是80年代的時(shí)候很多省本集體的林地分開了，這次不好改，80年代改革不徹底的省這次是先鋒的省份。改革力度比較大的省份采伐量增加非常快，另外一方面也說明了國家在森林資源管理上，改革力度上管理放松也比較大。另外是造林的面積上升的速度也非?？?。

僅僅從這兩個(gè)角度來看森林資源被破壞的跡象應(yīng)該說是不存在的。另外，通過改革林農(nóng)收入比例，在改革力度比較大的地方，林業(yè)收入的比例提高得非常快?？偟膩碚f從非常簡單的林學(xué)角度看應(yīng)該是有可持續(xù)經(jīng)營的跡象。

極快地談一點(diǎn)我對(duì)林權(quán)改革，特別是建立家庭經(jīng)營制度的改革，對(duì)自然保護(hù)區(qū)的影響，有一些正面的影響。第一個(gè)是林權(quán)改革解決了森林集體經(jīng)營體制中存在的效率低下的問題，過去談不上森林保護(hù)，有很多這方面的報(bào)道。

另外分散經(jīng)營本身是增加了森林的多樣性，鄉(xiāng)土知識(shí)對(duì)森林資源經(jīng)營貢獻(xiàn)最大。另外農(nóng)民維權(quán)意識(shí)增強(qiáng)，有效地抵御大規(guī)模林地轉(zhuǎn)化。

這也有負(fù)面的影響，林權(quán)改革之后，農(nóng)民的利益增加，人類活動(dòng)就會(huì)增加。有一些地區(qū)由于人類活動(dòng)的增加對(duì)野生動(dòng)物的棲息地是有影響的。從自然保護(hù)區(qū)建設(shè)的角度來講成本是增加的，因?yàn)檗r(nóng)民補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制問題都有增加。

從發(fā)展趨勢來講，將來肯定是需求會(huì)增大，生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制發(fā)揮作用肯定會(huì)增強(qiáng)。因?yàn)闄?quán)利歸為農(nóng)民之后，農(nóng)民要維護(hù)自己的權(quán)利，大家會(huì)看到釘子戶會(huì)增加，事實(shí)上是要求生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制發(fā)揮更大的作用。

另外是市場手段對(duì)在保護(hù)區(qū)的發(fā)展中應(yīng)用市場手段的可能性是增加的，比如說應(yīng)用招投標(biāo)的方式，過去如果是集體經(jīng)營把村長搞定就行了?，F(xiàn)在對(duì)農(nóng)民來說，農(nóng)民的權(quán)利增強(qiáng)，用很多的市場手段、經(jīng)濟(jì)手段比以前的可能性增大。

另外林地是出現(xiàn)半私有化的現(xiàn)象，企業(yè)通過收購林地方式建立保護(hù)區(qū)，這個(gè)可能性比以前增大。國有林區(qū)也即將出現(xiàn)很重要的改革，現(xiàn)在的國有林區(qū)問題比集體林區(qū)嚴(yán)重得多，但是國有林區(qū)改革力度更大，在最重要的一些地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了森林資源家庭經(jīng)營的改革試點(diǎn)。而且國有林區(qū)我向大家報(bào)告國有林區(qū)的地方政府對(duì)引進(jìn)戰(zhàn)略投資者非常感興趣。但是國家堅(jiān)持第一批受益者必須是家庭，如果這樣的政策得到實(shí)施，職工家庭得到了林地經(jīng)營權(quán)，有地方政府的支持，戰(zhàn)略投資者，特別是企業(yè)進(jìn)入國有林區(qū)參與森林資源的發(fā)展與保護(hù)，有非常好的前景。

謝謝。